El servidor, el amo y la Constitución realmente existente. Parte II
Marco Fonseca
El financiamiento electoral, el presupuesto y la reproducción del poder
El análisis de Ortiz permite reconstruir una parte importante del circuito que conecta dinero privado, representación legislativa y gasto público. Los diputados no llegan al Congreso como individuos políticamente libres. Muchos/as dependen de financistas, empresas constructoras, operadores territoriales o redes partidarias que invierten recursos en su candidatura. Una vez electos, intervienen en el presupuesto, promueven obras, recomiendan contratistas, colocan personal y asignan recursos a organizaciones relacionadas con sus aliados. El presupuesto se convierte así en una fuente de retorno político y económico para quienes hicieron posible la elección.
Ortiz describe con claridad el extremo visible de ese circuito porque esto ha sido extensamente documentado en la prensa guatemalteca. Algunos diputados dejan de aparecer formalmente como representantes de empresas contratistas, pero conservan intereses directos o indirectos en ellas. Otros buscan favorecer a organizaciones o compañías vinculadas con financistas de campaña. “Quien invirtió en un diputado espera obtener retorno a través del presupuesto”, escribe (p. 94). La formulación es importante porque desplaza el problema más allá del burdo soborno individual. La campaña puede funcionar como inversión, el escaño como activo y la asignación presupuestaria como rendimiento. De hecho, así funciona mucha de la política en Guatemala y esto es ampliamente sabido.
Sin embargo, el libro no convierte esta constatación comúnmente sabida en una teoría del financiamiento electoral como mecanismo de poder de clase. Y no podría hacerlo dados sus presupuestos tanto constitucionales como ideológicos. El dinero aparece principalmente como una fuente de corrupción, conflicto de interés o captura personal. Queda menos desarrollado el hecho de que el financiamiento privado distribuye de manera desigual la capacidad de producir candidaturas, organizar partidos, adquirir publicidad, financiar conocimiento técnico y convertir intereses particulares en opciones electorales aparentemente generales.
El problema no empieza cuando un diputado adjudica una obra a su financista. Comienza mucho antes, cuando ciertas personas y organizaciones poseen los recursos necesarios para decidir qué candidatura puede existir, hacerse visible y competir. La elección formalmente libre ocurre después de que el dinero ha reducido el campo de alternativas posibles. La elección ocurre después de la selección financiera de candidatos/as.
En “Primarias, distritos y Congreso nuevo” propusimos por ello una prohibición del financiamiento corporativo y límites estrictos a las donaciones individuales. Esta medida no se dirige solamente contra el financiamiento electoral ilícito. Busca impedir que la desigualdad económica se traduzca, incluso por vías legales y lícitas, en desigualdad política. Una empresa puede respetar los procedimientos de registro y continuar ejerciendo una influencia que ningún trabajador, comunidad o pequeño productor puede igualar. La legalidad del aporte no elimina su peso estructural.
Esta distinción permite evaluar críticamente el enfoque anticorrupción. En nuestro comentario “Acerca del informe de CICIG sobre el financiamiento a partidos políticos”, publicado en julio de 2015, reconocimos que la investigación de la CICIG proporcionó herramientas indispensables para comprender el financiamiento ilícito y formular mecanismos de fiscalización. Al mismo tiempo, sin embargo, cuestionó la filosofía política implícita en la idea de que el régimen democrático guatemalteco ya existe y solo necesita eliminar sus “distorsiones”. Desde esa perspectiva, el financiamiento ilegal sería una simple anomalía que impide funcionar correctamente a una poliarquía básicamente válida.
El marco refundacional plantea un problema más profundo. La democracia no está distorsionada únicamente porque una parte del dinero no se declara. Está estructurada por una desigualdad económica fundante que determina quién puede financiar la política. Fiscalizar aportes, bancarizar transacciones, fijar techos y castigar la contabilidad paralela son medidas necesarias. Pero no responden por sí solas por qué los actores empresariales tienen una capacidad de intervención política incomparablemente mayor que las mayorías sociales y por qué la ejercen en todo momento.
La diferencia es la que existe entre financiamiento ilícito y financiamiento oligárquico. El primero viola las reglas vigentes. El segundo puede cumplirlas y aun así subordinar la igualdad ciudadana al poder económico. Una democracia limitada al control de la ilegalidad puede terminar legitimando la influencia legal de quienes poseen más recursos. Así es, exactamente, como Ortiz quiere que ocurra en Guatemala.
En nuestro “Comentario crítico sobre la mayoría de propuestas en el dictamen No. 01-2015” valoramos positivamente las medidas de fiscalización del financiamiento público y privado, pero también advertimos que poner el control principalmente en manos de la Contraloría y de fiscales partidarios puede fortalecer a los partidos y a las instituciones superiores sin entregar poder fiscalizador a la ciudadanía. La reforma controla desde arriba una competencia ya organizada por aparatos partidarios. No democratiza desde abajo la producción de candidaturas ni la relación entre representantes y electores.
Una política refundacional de financiamiento tendría que operar en varios niveles. Debería prohibir o restringir drásticamente las contribuciones empresariales o corporativas, limitar las donaciones individuales, garantizar financiamiento público equitativo y ofrecer acceso suficiente a medios y espacios de deliberación. También tendría que fortalecer la fiscalización territorial, revelar a los beneficiarios finales de empresas contratistas y publicar las relaciones entre financistas, candidatos, partidos, proveedores y adjudicaciones estatales.
La transparencia es indispensable, pero tampoco basta. Saber quién financió una candidatura no neutraliza automáticamente su influencia. Puede ocurrir que toda la información sea pública y que la ciudadanía solo pueda escoger entre partidos financiados por distintas fracciones del mismo bloque económico. Una política democrática necesita reducir la dependencia material de las candidaturas frente a la riqueza privada, no limitarse a hacerla visible.
Del financiamiento al presupuesto
El capítulo de Ortiz muestra cómo el circuito electoral continúa dentro del Congreso. En un Legislativo fragmentado, el Ejecutivo necesita construir mayorías mediante asignaciones, obras y partidas. Los recursos de los Consejos de Desarrollo resultan particularmente útiles porque permiten premiar aliados, satisfacer demandas de diputados distritales e influir informalmente en la selección de proyectos y empresas (pp. 94-95).
Según el argumento de los “oficialismos bajos” y los “presupuestos altos” retomado por Ortiz, las bancadas gubernamentales pequeñas deben comprar gobernabilidad mediante un gasto creciente. El presupuesto aumenta, no necesariamente por una estrategia de desarrollo, sino por la necesidad de integrar suficientes intereses para formar una mayoría. Las prioridades técnicas ceden ante el voto por asignación (pp. 95-96).
La descripción capta una dinámica real, pero el lenguaje – predeciblemente – carga la sospecha sobre el crecimiento del gasto público y concede una neutralidad excesiva a las llamadas prioridades técnicas. Guatemala no padece únicamente un presupuesto mal distribuido. Padece un Estado históricamente desfinanciado, una carga tributaria reducida y enormes necesidades sociales insatisfechas. Un presupuesto mayor no es en sí mismo evidencia de irresponsabilidad o captura. Puede ser necesario para garantizar salud, educación, vivienda, cuidados, infraestructura, protección ambiental, justicia y también justicia y transparencia electoral.
La pregunta adecuada no es pues solamente por qué crece el gasto. Esa es una pregunta con sesgo neoliberal. También importa cómo se recauda, quién contribuye, qué necesidades se atienden y quién controla la ejecución. Esas son preguntas que buscan poner sobre el debate los puntos de partida estructurales. Un presupuesto puede aumentar de manera clientelar; pero puede también aumentar como resultado de una expansión democrática de derechos. Confundir ambos procesos facilita el discurso empresarial y neoliberal según el cual el gasto público es por naturaleza sospechoso y corrupto mientras la imparable e ilimitada acumulación privada aparece como una virtud eterna y permanece fuera del examen político.
En nuestro comentario “La Enade, la corrupción, Fundesa y el Imperio”, publicado ya en octubre de 2015, cuestionamos precisamente ese uso selectivo e ideológico de la anticorrupción. En ese comentario planteamos cómo sectores empresariales pueden tolerar la “corrupción ordinaria” mientras faciliten el funcionamiento del modelo, pero denuncian la corrupción extrema cuando se vuelve imprevisible, demasiado costosa o incompatible con la competencia entre capitales. La demanda de eficiencia pública no implica necesariamente una voluntad de democratizar el Estado. En el presente, siguiente el consenso neoliberal dominante, expresa el deseo de un Estado mínimo, técnicamente previsible y eficaz en la protección del mercado, la propiedad y la producción.
Ortiz no adopta completamente al desnudo ese discurso, y por razones obvias (como el querer presentarse ante el público como un ciudadano con formación cívica democrática), pero su análisis se aproxima a él cuando presenta la profesionalización y la racionalidad técnica como respuestas principales. Una oficina presupuestaria legislativa puede calcular impactos fiscales, comparar escenarios y exponer costos ocultos. No puede decidir neutralmente si deben priorizarse hospitales, carreteras, defensa, cuidados, agricultura campesina, subsidios empresariales o transición ecológica. Esa decisión pertenece al conflicto democrático.
La técnica tampoco llega al Congreso libre de relaciones de poder. Los indicadores, modelos de costo, proyecciones económicas y criterios de sostenibilidad incorporan supuestos acerca del crecimiento, la deuda, la propiedad y el papel del Estado. Una evaluación que trata la inversión social como gasto y las exenciones empresariales como incentivo ya ha tomado posición antes de presentar sus resultados o pedir firmas de apoyo.
Por supuesto, la crítica refundacional no debe rechazar el conocimiento técnico. Pero sí debe someterlo a deliberación pública y democrática y definir así quién puede producirlo. Las comunidades, sindicatos, organizaciones de mujeres, pueblos indígenas y movimientos ambientales poseen conocimientos sobre los efectos territoriales y sociales de una asignación que no siempre aparecen en las hojas de cálculo. Democratizar el presupuesto significa combinar capacidad técnica con poder popular para definir prioridades.
El Estado desfinanciado y la disputa por recursos escasos
El clientelismo presupuestario no puede separarse de la estructura fiscal. Cuando el Estado recauda poco y las necesidades son enormes, diputados, alcaldes y comunidades compiten por recursos escasos. Esa escasez no es simplemente natural. Es producida y reproducida por un sistema tributario que protege riqueza, propiedad y ganancias privadas.
Ya mostramos, en Hegemonía, ruptura y Refundación, que la estructura constitucional coloca la propiedad privada por encima de todo derecho y fuera del alcance ordinario de la soberanía popular. Este blindaje ayuda a explicar por qué las reformas tributarias profundas encuentran una resistencia que no enfrentan con la misma intensidad las reducciones de servicios, los impuestos indirectos o el endeudamiento. El Estado es débil para obtener recursos de los grupos económicamente poderosos y discrecional para distribuir lo poco que recauda. Esa es una fórmula desastrosa para países como Guatemala.
En esas condiciones, la obra pública se convertirse simultáneamente en necesidad social, instrumento clientelar y oportunidad de acumulación privada y muchas veces corrupta. Una carretera puede ser indispensable para una comunidad y, a la vez, enriquecer a la constructora vinculada con el diputado que consiguió la asignación. La crítica no debe obligar a escoger entre denunciar la corrupción o defender la inversión. Debe examinar quién decide la obra, quién la ejecuta, quién obtiene beneficios, qué alternativas fueron excluidas y qué forma de desarrollo promueve.
El circuito se completa cuando el financista electoral se transforma en contratista. El capital adelantado durante la campaña retorna mediante obras, compras, licencias, exenciones o decisiones regulatorias. Una parte puede adoptar la forma de corrupción penal. Otra puede funcionar por canales perfectamente legales, como la definición de prioridades, la redacción de requisitos técnicos favorables a determinados proveedores o la aprobación de políticas compatibles con los intereses del sector financiador.
Por eso los beneficiarios finales de las empresas contratistas son una cuestión constitucional y no solo administrativa. Su identificación permitiría seguir el vínculo entre dinero electoral y gasto público. Pero una reforma completa tendría que incluir también las empresas relacionadas, intermediarios, fundaciones, centros de pensamiento y organizaciones que financian indirectamente campañas o producen la agenda programática de los partidos.
La fiscalización parlamentaria
La misma relación de poder aparece en la fiscalización. Ortiz muestra que las citaciones parlamentarias pueden convertirse en montajes para redes sociales, mecanismos de presión, instrumentos para obtener favores o vías para colocar personal. Su respuesta propone establecer umbrales, exigir cuestionarios previos, llevar registros públicos y producir informes de seguimiento (pp. 91-97).
Es razonable disciplinar el abuso, pero elevar los requisitos puede reducir la capacidad de las minorías legislativas para investigar a un Ejecutivo opaco. En un sistema donde la mayoría parlamentaria suele formarse mediante negociación presupuestaria, exigir autorizaciones adicionales puede permitir que la misma coalición interesada en evitar el control bloquee las citaciones.
La pregunta no debe ser únicamente cuántas citaciones producen informes útiles. Hay que preguntar qué relaciones logran hacer visibles. Una citación puede parecer poco eficiente según criterios administrativos y, sin embargo, revelar vínculos entre funcionarios, financistas, contratistas y partidos. También puede proporcionar un espacio público a comunidades afectadas o a trabajadores que no controlan los medios de comunicación – propiedad de la misma oligarquía que defiende propiedad, producción y poder.
Nada de esto justifica la teatralidad vacía, el simulacro de rendición de cuentas, ni la intimidación de funcionarios que ocurre con las citaciones en el legislativo. Exige distinguir entre exposición mediática, fiscalización sustantiva y obstrucción. Los registros, cuestionarios e informes pueden mejorar el control siempre que no se conviertan en filtros que protejan al Ejecutivo. Las minorías deberían conservar capacidad de investigar, mientras las audiencias tendrían que incorporar a los sujetos sociales más afectados y no limitarse al intercambio entre diputados y burócratas.
La fiscalización ciudadana tampoco puede reducirse a observar transmisiones o consultar bases de datos. Necesita facultades de denuncia, acceso a información, seguimiento de contrataciones y participación en la definición del presupuesto. La transparencia sin capacidad de intervenir convierte al público en espectador informado de decisiones que continúan tomando otros.
De la anticorrupción a la transformación de la mediación política
Ortiz trata la crisis legislativa, al igual que lo hace mucho comentario de prensa corriente y dominante, como una combinación de representación distorsionada, partidos débiles, incentivos personales y procedimientos deficientes. Pero desde un punto de vista crítico y refundacional debemos entenderla como una crisis de la mediación política del Estado ampliado (sociedad política + sociedad civil). Los partidos no son únicamente organizaciones mal diseñadas. Son vehículos mediante los cuales fracciones económicas, redes territoriales, élites políticas y poderes ilícitos convierten poder social desigual en autoridad estatal.
El financiamiento electoral ocupa el punto de entrada. El presupuesto proporciona una posible vía de retorno. La contratación pública distribuye beneficios. La disciplina partidaria y las coaliciones legislativas protegen el arreglo. Una fiscalización debilitada, selectiva o cooptada dificulta que el circuito sea expuesto. No se trata de episodios separados, sino de momentos de una misma reproducción política de la hegemonía.
En muchos trabajos hemos advertido que concentrar la lucha en la corrupción pública puede beneficiar al sector privado al presentar la captura como una anomalía estatal y ocultar el modelo hegemónico (de propiedad, producción, poder y placer) que la produce. La anticorrupción puede ser asumida incluso por el “1 %” si no amenaza la distribución de recursos y poder. En ese sentido, limpiar el Congreso sin democratizar su base social puede estabilizar una forma más presentable de dominación.
La respuesta no consiste en tolerar la corrupción porque tenga raíces estructurales. Consiste en combatirla sin reducir la política a su depuración. Sancionar el financiamiento ilícito, revelar beneficiarios finales, profesionalizar la administración y transparentar el presupuesto son acciones necesarias. Pero se vuelven totalmente insuficientes cuando dejan intacta la capacidad del dinero privado para decidir qué opciones llegan a la elección y qué prioridades adquieren rango estatal.
Reformar la papeleta sin modificar esta desigualdad de base puede reorganizar la competencia entre élites y desoxidar la poliarquía como la propone Dahl y lo repite Ortiz. Pero transparentar las donaciones sin limitar el financiamiento corporativo o empresarial puede legalizar la influencia oligárquica. Profesionalizar el presupuesto sin democratizar sus prioridades puede hacer más eficiente la administración de la escasez. Regular las citaciones sin fortalecer la fiscalización popular puede proteger al Ejecutivo frente a sus críticos.
El problema final no es únicamente quién financia ilegalmente la política, sino por qué la riqueza compra capacidad política y por qué eso se acepta como algo completamente normal y legítimo, fuera de toda cuestión. Una democracia refundacional debe impedir que la desigualdad económica predetermine la representación, subordinar el conocimiento técnico a decisiones colectivas y convertir el presupuesto en instrumento de derechos, redistribución y transformación territorial. Solo entonces el financiamiento electoral dejaría de ser la primera cuota de una deuda que el Congreso termina pagando con recursos públicos.
El Ejecutivo como prestador de servicios
El capítulo sobre el Ejecutivo muestra con mayor nitidez el horizonte político e ideológico del libro. Ortiz comienza definiéndolo, ante todo, como “un prestador de servicios y un regulador” (p. 101). El Estado provee educación y salud, regula a actores privados, concede licencias y administra procedimientos. Sus tres grandes fallas serían la ausencia de un servicio civil meritocrático, la falta de una Ley de Procedimientos Administrativos y un régimen de contrataciones que combina rigidez con discrecionalidad (pp. 102-103).
El diagnóstico contiene lugar comunes evidentes y ampliamente discutidos incluso en los medios periodísticos corrientes. Todo mundo sabe que el patronazgo destruye continuidad institucional, que la arbitrariedad administrativa facilita sobornos y que las compras públicas opacas encarecen servicios y enriquecen redes privadas. Claro, un Estado refundado necesitaría también personal competente, procedimientos claros y contrataciones fiscalizables.
Pero definir el Ejecutivo como prestador y regulador ya presupone una concepción neoliberal de sus funciones. El Estado aparece encargado de corregir fallas, asegurar competencia y prestar algunos servicios, no de conducir – mucho menos planificar – democráticamente la economía, redistribuir propiedad, articular una transición ecosocial o construir soberanía alimentaria. La pregunta por su capacidad se separa de la pregunta sobre el proyecto social para el cual debe tener capacidad.
La conclusión del capítulo vuelve explícito ese supuesto. Ortiz afirma que la privatización de las telecomunicaciones y la energía eléctrica produjo dinamismo, pero fue acompañada por una institucionalidad regulatoria demasiado débil. “No fue la privatización lo que falló”, escribe, sino la ausencia de un marco fuerte que asegurara competencia sostenida (pp. 130-131). Esta frase es central para evaluar el libro: representa la esencia del cacifismo desde Arzú hasta el presente. La privatización queda entonces exonerada de antemano y sus consecuencias negativas se imputan al regulador y la gente que no entiende el precio real de sus derechos.
Nosotros hemos interpretado el mismo período, pero de manera opuesta en nuestro trabajo Hegemonía, ruptura y Refundación. La Constitución de 1985 abrió una lógica privatizadora que posteriormente avanzó mediante la desregulación, la reorganización del Estado y la expansión del extractivismo (pp. 38-39). Desde ese marco, el regulador débil no es necesariamente un accidente que frustró una buena privatización. Más bien es parte del arreglo que permitió transferir activos y funciones públicas sin construir capacidad democrática para controlar al capital beneficiado.
La diferencia vuelve a ser la existente entre mala ejecución y estructura. Para Ortiz, siguiendo fielmente los principios del neoliberalismo, el mercado puede producir dinamismo si una autoridad competente asegura reglas y competencia. Para la crítica refundacional, sin embargo, hay que discutir primero qué bienes deben sustraerse del mercado, qué servicios deben organizarse como derechos y qué formas de propiedad son compatibles con el Buen Vivir. La energía no es únicamente un sector que necesita competencia. Es una relación entre territorios, bienes comunes, comunidades y modelos de desarrollo.
La meritocracia administrativa recibe un tratamiento igualmente limitado. Ortiz contrapone el empleado con “padrino” al especialista que gana su puesto mediante oposición. Su ejemplo positivo es un asesor municipal español que se preparó durante un año para concursar por una plaza (p. 126). No hay razón para defender el patronazgo. Sin embargo, la neutralidad técnica del funcionario tampoco debe darse por supuesta o fetichizarse. Por ejemplo, un especialista en ambiente formado dentro de la doctrina extractivista puede tramitar con gran eficiencia licencias perjudiciales para las comunidades. La pregunta democrática no es solamente quién sabe administrar, sino bajo qué mandato social y con qué formas de control lo hace.
El tratamiento de los sindicatos públicos resulta todavía más revelador. Ortiz enfatiza los pactos opacos, las prebendas y el intercambio de apoyo político. Su propuesta consiste en topes presupuestarios, publicación obligatoria y reglas comunes (pp. 124-132). Los abusos existen y deben criticarse. Pero el análisis presenta al sindicato principal e inherentemente como grupo que captura rentas, no como respuesta de trabajadores a un Estado empleador, a salarios desiguales o a relaciones laborales autoritarias. El conflicto entre capital y trabajo desaparece detrás del problema gerencial.
El sujeto implícito del capítulo es el ciudadano usuario – el sujeto del Estado neoliberal – que necesita permisos rápidos, servicios eficientes y compras públicas competitivas. Desaparecen por completo el trabajador, la comunidad afectada por una licencia ambiental, el pueblo que reclama jurisdicción territorial o consulta previa e informada o la mayoría que necesita intervenir en la dirección de la economía. La administración eficiente sustituye gradualmente a la democracia sustantiva. Así llega a Guatemala propuesta de construir una burocracia completamente neoliberal, pero esta vez no hecha directamente por el CACIF, sino solo por un ciudadano interesado.
La “élite política” y la desaparición del bloque de poder
Ortiz concluye que sus reformas administrativas chocan con los intereses de la “élite política” (p. 131). La expresión, además de continuar con el discurso que llevó a Jimmy Morales al poder, también individualiza y encierra el problema dentro del Estado. Parecería que existe, por una parte, una sociedad productiva (el sector privado organizado en torno al CACIF o sus organizaciones satélites) que necesita reglas funcionales y, por otra, una clase política que captura empleos, contratos e instituciones. Esta es una image completamente falsa de la realidad.
En todo nuestro trabajo, juntamente con muchos/as otros/as observadores/as críticos/as, hemos cuestionado precisamente esa falsa separación. En La restauración total analizamos el Estado como terreno de disputa entre fracciones conservadoras y neoliberales de un mismo bloque de poder. La Corte de Constitucionalidad, el Ejecutivo, el Congreso, la sociedad civil permitida, los medios y las organizaciones empresariales forman parte de un Estado ampliado. La corrupción no es solamente la intrusión de políticos privados de ética en un mercado sano y libre. Es una modalidad de relación entre acumulación económica y poder estatal.
Las revelaciones de la CICIG mostraron que el discurso del libre mercado encubría estrategias empresariales de captura y cooptación del Estado (La restauración total, p. 152). Ortiz describe contratistas, financistas y empresas beneficiarias, pero no reorganiza su muy superficial teoría del Estado a partir de esa evidencia. El empresario corruptor y el diputado corrupto aparecen como infractores del orden. Queda sin examinar hasta qué punto el orden mismo produce la convergencia entre poder económico y decisión pública.
Por ello, su programa puede combatir las formas más grotescas de captura y dejar intacta la captura estructural. Concursos meritocráticos, pliegos estandarizados y oficinas técnicas reducen ciertas oportunidades de soborno. No eliminan la capacidad empresarial de determinar la agenda económica, amenazar con desinversión, financiar conocimiento experto o definir qué reformas son consideradas responsables.
La Corte de Constitucionalidad (CC) y el desplazamiento final del soberano
Estas limitaciones convergen en el epígrafe del capítulo 6 que ya hemos citado. Hamilton afirma que negar la supremacía constitucional equivaldría a sostener “que el representante es superior a quien lo representa; que el servidor está por encima de su amo; que los representantes del pueblo son más importantes que el propio pueblo” (Ortiz, p. 173).
La cita parece proclamar la soberanía popular. En el desarrollo del capítulo, sin embargo, el amo cambia de identidad. Primero es el pueblo; después, la Constitución; finalmente, la interpretación que la CC hace de la Constitución. El tribunal constituido termina decidiendo qué puede hacer el poder que supuestamente lo constituye.
Ortiz no idealiza por completo a la CC. Reconstruye su defensa del orden en 1993 (nosotros presentamos una interpretación alternativa en Entre la comunidad y la república), su captura por el FRG en 2003, sus inconsistencias electorales en 2023 y su dependencia de quienes designan o reeligen magistrados (pp. 198-213). La presenta como un árbitro vulnerable, capaz unas veces de contener al poder y otras de someterse a él.
Pero el marco sigue siendo institucionalista. La CC falla cuando es capturada, actúa con estándares incoherentes o carece de capacidades. Recobraría su función mediante mandatos largos, renovación escalonada, magistrados de tiempo completo y filtros de admisibilidad (pp. 212-213). Al parecer, muy sensato y muy simple.
Desde una perspectiva crítica y refundacional, sin embargo, la cuestión es distinta y más compleja. Incluso una CC independiente y eficiente debe ser examinada según el orden material que protege. Porque una corte menos capturada por partidos puede seguir capturada por el sentido común oligárquico. Puede proteger elecciones y libertades, pero también propiedad concentrada, contratos extractivos y una comprensión monista del derecho. Puede ser independiente del Congreso y dependiente ideológicamente del constitucionalismo neoliberal. Como en efecto es el caso con la CC en Guatemala.
En La restauración total traté de evitar dos simplificaciones. La CC ha desempeñado un papel normalizador dentro del Estado neoliberal y durante el periodo que hemos llamado la restauración total (2016-2023) y no representa de manera neutral los intereses populares. Al mismo tiempo, los ataques dirigidos contra la CC, particularmente por Jimmy Morales, constituyeron un retroceso autoritario que debía resistirse (pp. 136-139). La crítica de su función hegemónica de ninguna manera nos obliga a ser indiferentes ante su destrucción restauradora.
Esta doble lectura permite entender la administración constitucional de la crisis. En 1993 la CC impidió el autogolpe, pero también recondujo el conflicto hacia la legalidad formal. La demanda de depuración terminó convertida en reformas negociadas y ratificadas por una pequeña proporción del electorado (Ortiz, pp. 199-202). El resultado protegió la continuidad constitucional y evitó una ruptura autoritaria. También cerró la posibilidad de una apertura constituyente más profunda hasta el presente.
La CC administra la crisis cuando decide cuáles cambios son compatibles con la continuidad del régimen neoliberal, qué demandas pueden traducirse en derechos y cuáles quedan fuera de la legalidad. No se limita a defender un pacto. Reproduce y actualiza sus fronteras hegemónicas.
¿Reparación o Refundación?
Ortiz rechaza acertadamente la creencia de que un nuevo texto transforma automáticamente la realidad. Nunca lo hace. Su crítica al “legalismo mágico” no es mala. Los procesos constituyentes pueden producir catálogos extensos, liderazgos autoritarios o nuevas formas de exclusión. Ninguna asamblea garantiza por sí sola emancipación. Hasta allí lo bueno.
Pero el argumento se vuelve conservador cuando la incertidumbre constituyente se utiliza para legitimar como única opción realista la reforma gradual o reparación del orden existente. Pero toda política democrática contiene riesgo y también lo contiene conservar una Constitución que protege relaciones oligárquicas y bloquea la participación efectiva de las mayorías.
En La idea de la Refundación propusimos sustituir la complejidad por un acto jurídico instantáneo. Definimos el poder constituyente como una construcción plural producida por luchas indígenas, campesinas, laborales, feministas, territoriales, ambientalistas y urbanas. Argumentamos que debe expresar identidades diversas “dentro de lo común” y evitar que una identidad se vuelva excluyente o suprema (pp. xiv-xvi). La articulación, no la homogeneidad, sería su principio.
La Refundación tampoco consiste en reformar aisladamente el “sector justicia”. Un constitucionalismo transformador debe relacionar justicia, representación, propiedad, trabajo, territorio, ambiente y pluralismo jurídico (La idea de la Refundación, pp. 61-62). Allí reside la diferencia con el trabajo de Ortiz. Este redistribuye competencias dentro del Estado existente. La Refundación busca redistribuir la capacidad de constituir el Estado.
Reflexión final
La Constitución de Guatemala. Lo que pudo ser y lo que es ofrece una anatomía simple de las instituciones constituidas. Su lenguaje accesible, su reconstrucción de episodios políticos y su identificación de incentivos perversos lo convierten en una intervención que, a su manera, desafía el conformismo constitucional de siempre. Ortiz le da eco al sentimiento ampliamente difundido de que muchos problemas no se resolverán exhortando a los funcionarios a comportarse mejor. Hay estructuras que producen comportamientos previsibles y deben modificarse.
Su reflexión, sin embargo, se detiene ante el trasfondo estructural más importante. La Constitución de 1985 no es solamente un plano defectuoso ni un noble acuerdo incompletamente realizado – “lo que pudo ser”. Es la forma jurídica de una transición tutelada, un compromiso que protegió la propiedad privada, incorporó concesiones al poder militar, restringió la soberanía popular y dejó los derechos sociales sujetos a una institucionalidad débil y un diseño neoliberal del Estado.
En el Legislativo, Ortiz ve distorsiones electorales, fragmentación y falta de rendición de cuentas donde también hay exclusión plurinacional, desigualdad material de participación y conversión del poder económico en representación política. En el Ejecutivo, ve insuficiencia regulatoria y administrativa donde también hay un Estado neoliberal deliberadamente reducido, privatización y subordinación de la capacidad pública al mercado. En la CC, ve un guardián vulnerable donde también hay una institución encargada de administrar las contradicciones del mismo orden.
Por eso el epígrafe del capítulo 6 contiene la clave involuntaria del libro. El servidor no se coloca por encima de su amo únicamente cuando el tribunal desobedece el texto. También lo hace cuando el poder constituido decide quién puede presentarse como pueblo, qué demandas son constitucionalmente pensables y hasta dónde puede llegar la soberanía popular.
La pregunta que Ortiz deja abierta no es solo cómo conseguir que la Constitución sirva a la ciudadanía. Es quién ha sido autorizado a definir la ciudadanía, quién quedó fuera del pacto de 1985 y si las mayorías sociales deben continuar habitando un edificio que nunca pudieron diseñar ni administrar.
El horizonte de Ortiz es una democracia liberal mejor administrada. Nuestro horizonte refundacional es una democracia capaz de someter a deliberación sus propios fundamentos. La primera quiere que el Estado constituido funcione. La segunda pregunta qué poder social lo constituyó y qué nuevo sujeto democrático podría rehacerlo. En la Guatemala contemporánea, esa no es una diferencia retórica. Es la disputa central entre la modernización del régimen oligárquico por medios extremo-centristas y la construcción todavía incompleta de una soberanía popular, plurinacional y constituyente desde abajo.
Fuente #RefundaciónYa
