Guatemala, la CICIG y los tratados internacionales

de Marco Fonseca
¿Cuál es el status de los tratados internacionales en la Ley internacional? La Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados establece varias condiciones bajo las cuales las naciones pueden suspender, terminar o retirarse de los tratados. Por ejemplo, establece que las obligaciones del tratado pueden ser suspendidas o terminadas, o que un estado puede retirarse (o “denunciar”) un tratado, de acuerdo con los términos de un tratado, y bajo ciertas otras condiciones limitadas que indican el consentimiento de las partes. (Artículos 54, 56-59). También especifica que una parte de un tratado puede suspender o rescindir sus obligaciones en el futuro en respuesta a una violación sustancial por parte de otra parte, la imposibilidad de cumplimiento o un cambio fundamental de circunstancias. (Arts. 60-62). Bajo ninguna circunsncia, sin embargo, puede un Estado determinado invocar disposiciones de su derecho interno (por ejemplo, que se esté quebrantando el orden constitucional, judicializando la política, etc.) como justificación del incumplimiento de un tratado (Art. 27) (ver http://www.treatylaw.org/vienna-convention-law-treaties-1969/). Es claro que el gobierno de Morales no ha procedido “de acuerdo con los términos” del tratado de creación de la CICIG; es obvio que los pasos que ha venido dando, aparte de obstaculizar seriamente el funcionamiento de la comisión, no han tenido el consentimiento de la ONU; aunque el gobierno de Morales ha argumentado que la ONU no ha dado solución satisfactoria a las preocupaciones que el Estado de Guatemala ha planteado y que por ello decidieron unilateralmente no renovar el mandato de la CICIG y cancelar el acuerdo, la ONU no reconoce estos argumentos y, de hecho, los ha invalidado. Es obvio que, en el terreno mismo, la corrupción y cooptación del Estado en Guatemala, no ha habido un cambio fundamental en las circunstancias y que es justo en el momento cuando la CICIG empieza a cumplir su función de manera más efectiva, que Morales decide reaccionar en contra de la misma. De hecho, el Moralazo es un ejemplo de cómo y hasta qué punto han ganado influencia dentro de su gobierno los cuerpos ilegales de seguridad y aparatos clandestinos de seguridad, las prácticas de corrupción y cooptación del Estado por parte del empresariado, las políticas infames y criminales del Pacto de Corruptos, todo lo que llamamos la restauración conservadora y neoliberal, que fueron en primer lugar la razón fundamental para demandar la creación de una comisión desde que Guatemala se comprometió a hacerlo con la firma del Acuerdo Global de Derechos Humanos el 22 de marzo de 1994. Ante todo esto, el gobierno de Morales no puede apelar a la “soberanía” de Guatemala para escapar sus obligaciones políticas, constitucionales e internacionales. Como lo pone la CC: “El Estado de Guatemala forma parte del Sistema de Naciones Unidas, suscribiendo, como parte fundacional, la Carta de Naciones Unidas y varios instrumentos internacionales.” No es pues simple cuestión de renegar de estos acuerdos, en nombre de la soberanía, cuando la implementación de los mismos requiere que incluso dicha noción de soberanía tenga que ser repensada.

¿Cuál es el status de los tratados internacionale en la Constitución Política de Guatemala? De acuerdo al Artículo 183, inciso o, es función del Presidente de la República “dirigir la política exterior y las relaciones internacionales, celebrar, ratificar y denunciar tratados y convenios de conformidad con la Constitución.” Este inciso es, como se puede apreciar, demasiado vago y ambiguo. Por ello, en parte, es que la CC ha dicho que el gobierno no ha tomado decisiones de acuerdo a la Constitución y el gobierno, simplemente, ya no puede objetar estas resoluciones.

¿Qué es lo que dice el Acuerdo de Creación de CICIG? El Artículo dice: “La Organización de Naciones Unidas se reserva el derecho de determinar su cooperación con el Estado.” Guatemala estuvo de acuerdo con esto principio que pone en las manos de la ONU la capacidad de decidir o determinar su cooperación con el Estado. Estoy incluye, en mi opinión, terminar (porque se han cumplido los objetivos) o continuar (porque no se han cumplido los objetivos) con el trabajo de la CICIG. El acuerdo deja esto en manos de la ONU. El inciso a incluso contempla la situación que ha creado el gobierno de Morales: La ONU puede decidir qué hacer “Si el Estado deja de cooperar plenamente con la CICIG de una manera que obstaculice sus actividades”. Por el contrario, “Si el Estado no adopta las medidas legislativas para erradicar los Aparatos Clandestinos de Seguridad y Cuerpos Ilegales de Seguridad, en el período de mandato de la CICIG.” De ocurrir esto, la ONU puede renovar ese mandato a su discreción. Aunque la quinta prórroga del mandado de la CICIG fue solicitada por el presidente Morales a la ONU, el 16 de abril de 2016, y aunque el Secretario General de la ONU en ese momento, Ban Ki-moon, dio respuesta positiva con carta fechada el 24 de mayo 2016, esto no cambia el hecho de es la ONU la que decide si se renova o no el mandato dependiendo de si se han cumplido o no las condiciones que le diero nacimiento. Esto, ni la CC parece entenderlo bien pues simplemente entiende que “una de las formas de finalización del acuerdo relacionado es el vencimiento del plazo acordado por las partes”. De ser así, una de las partes simplemente tiene que hacer nada y esperar hasta que termine el mandato y todo se acabó y quedó como al principio. ¿Quién debe juzgar si se han cumplido las tareas? De surgir una controversia en cuanto a lo que todo esto significa, el Artículo 12 dice “Toda controversia entre las partes relacionada con la interpretación o con la aplicación del presente Acuerdo se resolverá por negociación entre las partes o por cualquier otro medio de solución mutuamente convenido“. De no ser así se cae en unilateralismos defendidos ya sea en nombre de un intervencionismo dogmático o de un soberanismo doctrinario. En cualquier caso, el gobierno no puede decir que haya resuelto diferencias de interpretación con la ONU “por negociación”. En caso de una negociación exitosa, el Artículo 13 deja claro: “El presente instrumento se podrá modificar por acuerdo escrito entre las partes.”

¿Qué indica la práctica histórica? Cuando el texto constitucional es silencioso o ambiguo, como es el caso de la Constitución de Guatemala, incluso por diseño, podemos considerar la práctica tanto constitucional, como legislativa y gubernamental en el proceso de creación de la Cicig a efecto de discernir la distribución de autoridad de la Constitución entre la ONU, el Congreso y el Presidente. Como nos lo recuerda la CICIG misma: “Para darle vida al mandato y acuerdo de la CICIG, las Naciones Unidas y el Gobierno de Guatemala firmaron el Acuerdo relativo a la creación [de la Comisión], el 12 de diciembre de 2006, el cual, tras la Opinión Consultiva favorable de la Corte de Constitucionalidad en Mayo de 2007, fue ratificado posteriormente por el Congreso de la República el 01 de Agosto de 2007.” (https://www.cicig.org/cicig/mandato-y-acuerdo-cicig/). De esto se derivan tres consecuencias obvias. Primero, el gobierno se comprometió a respetar el acuerdo de creación en los términos del mismo (con prioridad de la ONU, etc.); segundo, cualquier decisión que busque modificar el acuerdo, por conflictos de interpretación y en base a negociaciones honestas con la ONU, ya no digamos en caso de buscar una cancelación unilateral, la CC debe expresar su opinión y emitir resolución; tercero y final, debido a que el acuerdo fue ratificado por el Congreso, si la ONU decide terminar dicho acuerdo (pues el acuerdo le da a la ONU y no a la presidencia esa prerrogativa), el Congreso tiene que ratificar también dicha terminación.

La CC ha resuelto dejar en suspenso la cancelación arbitraria por parte de Morales del acuerdo de creación de la CICIG. Es notable que el primer considerando de su resolución ponga al centro del debate el origen y significado de la soberanía. Esta no reside en la presidencia, en el Estado o en nadie más excepto “en el pueblo” (Const. Art. 141). Aunque la resolución de la CC reconoce la función que el Artículo 183, literal o le otorga al Presidente, es claro que la vaguedad y ambiguedad del mismo no le deja mucho que comentar a la CC misma. El párrafo sobre esto en su resolución es tanto escueto como el Artículo mismo aunque deja claro que los actos presidenciales en materia de tratados internacionales “no escapan al control de constitucionalidad” y “deben atender esa directriz”. Es mucho más notable lo que dice la CC sobre su propio papel en el ordenamiento jurídico del Estado: “A este la concierne la protección de los principios de supremacía y rigidez de la Constitución y, como tal, mantener al poder público dentro del límite de las facultades que la Ley Suprema les atribuye”.

Recordemos esto. Aparte de lo que debe hacer la CC ante el Moralazo, la CICIG misma tiene un papel que jugar en el mismo: “La Comisión también está facultada para hacer las denuncias administrativas contra los funcionarios públicos, en particular respecto de los que han cometido actos con el propósito de obstaculizar el cumplimiento del mandato de la CICIG, y puede actuar como un tercero interesado en los procedimientos disciplinarios iniciados contra estos funcionarios.”

Vamos Guatemala hacia la #RefundaciónYa desde abajo, democrática y rupturista

Marco Fonseca es Doctor en Filosofía Política y Estudios Latinoamericanos por parte de la York University. Actualmente es instructor en el Departamento de Estudios Internacionales de Glendon College, York University. Su libro más reciente se titula «Gramsci’s Critique of Civil Society. Towards a New Concept of Hegemony» (https://goo.gl/Oeh4dG).