La debilidad sistémica de la institucionalidad pública.

Por Luis Mack

“Si la conciencia no gobierna la visión, la disciplina y la pasión, el liderazgo no perdura y tampoco perduran las instituciones creadas por él”. Stephen Covey

Muchos estudios, informes y acuerdos internacionales sobre Guatemala, terminan casi siempre afirmando que uno de los principales problemas de Guatemala es la debilidad institucional del Estado de Guatemala, por lo que la recomendación estándar siempre finaliza en la necesidad de fortalecer la institucionalidad pública. En la práctica, sin embargo, se concreta muy poco esta idea, debido en gran parte a la probada experiencia práctica sobre lo contraproducente que es intentar institucionalizar procesos. Explicar esta paradoja es el objetivo de estas breves reflexiones.

Cuando el concepto de “institucionalizar” es una mala palabra.

En Guatemala, decir institucionalización es sinónimo de una mala palabra. El ejemplo más dramático fue el muy discutido proyecto Mi Familia Progresa, el programa insigne del Consejo de Cohesión Social del gobierno de la Unidad Nacional de la Esperanza: pese a que se fundó bajo un esquema ampliamente probado de transferencias condicionadas para promover un verdadero enfoque de política social en nuestro país, fue duramente criticado por su esquema altamente informal, ya que garantizaba la opacidad y la discrecionalidad. Durante la campaña electoral del 2011, el entonces aspirante presidencial Otto Pérez Molina prometió institucionalizar ese espacio mediante la creación del Ministerio de Desarrollo Social (MIDES), receta igualmente recomendable en el ámbito internacional.

El cambio, en la práctica, fue desastroso: el programa -basado en un esquema de operacionalidad paralelo a la institucionalidad-, ahora convertido en institución, perdió su capacidad operativa, convirtiéndose en un gran elefante blanco. En el ámbito de los analistas y de los partidos políticos, la conclusión que pocos se atrevieron a pronunciar fue tajante: fue un craso error institucionalizar el programa.

La misma lógica perversa ocurrió con la Democracia Cristiana Guatemalteca como partido político: en tiempos en que empecé a estudiar el tema partidario en Guatemala (2004-2007), la DCG era el partido más institucionalizado y con más amplia cobertura territorial, haciendo que fuera aparentemente el más fuerte y serio, según los indicadores que la misma ciencia política ha elaborado. Esta fortaleza institucional, sin embargo, no evitó que en el proceso electoral del 2007 no alcanzará el umbral mínimo que exigía la Ley Electoral, por lo que en febrero del 2008 desapareció después de más de 50 años de existencia. La fortaleza institucional, paradójicamente, era una pesada carga en términos operativos y financieros, por lo que su grado de institucionalización atentó contra la propia capacidad de subsistencia del partido político. Por el contrario, es frecuente que partidos con pocos años de vida, con estructuras basadas en redes clientelares, pero con un despliegue institucional mínimo, lleguen al poder: en el 2007, el Partido que llegó al poder fue la Unidad Nacional de la Esperanza, que para entonces apenas tenía 5 años de existencia Algo similar ha ocurrido cada 4 años desde 1990 a la fecha.

Estos pocos ejemplos demuestran una conclusión que se repite mucho en el ámbito de los espacios de opinión y en el ambiente político: institucionalizar procesos es contraproducente. Mantener un grado alto de informalidad no solo es necesario, sino altamente aconsejable, ya que permite márgenes de maniobra y de acción mucho más amplios: por el contrario, las reglas formales son vistas como obsoletas, sujetas a control y por lo tanto, se convierten en una pesada carga. En la práctica, eso ha determinado una muy fuerte inercia política que postula mantener los acuerdos y las acciones reales en la penumbra que permiten las contradicciones y vacíos de las reglas vigentes, de manera que la forma usual de aprobar reglamentos y disposiciones oficiales es instalar la discrecionalidad que permita la flexibilidad y las múltiples interpretaciones legales.

La parte positiva de esta forma de operar es que favorece la resolución expedita de los problemas, especialmente cuando existe la voluntad política de abordar y resolver un tema. La parte negativa es que esa institucionalidad paralela fortalece el personalismo en la política, por lo que la figura, las redes de apoyo, el carisma y la capacidad de quién dirija una institución es fundamental para explicar el éxito o el fracaso de cualquier proyecto.

La esencia del Estado anómico es esta marcada inercia hacia la institucionalidad paralela, ya que la experiencia política apuesta sistemáticamente por las soluciones informales, lo que se convierte en un enorme desafío a la hora de intentar promover un cambio, tal como ocurre en la realidad.

La lucha contra la corrupción en un entorno anómico

Desde que en abril del 2015, se conoció el caso “La Línea”, la sociedad guatemalteca ha ido conociendo la fortaleza, profundidad y capacidad de penetración que han tenido las estrategias informales que durante mucho tiempo eran un secreto a voces en nuestro país. El esfuerzo por combatir estas formas paralelas de poder, sin embargo, se ha topado con una enorme dificultad: en un sistema de reglas e instituciones orientada a alentar la discrecionalidad y las acciones paralelas, avanzar en la lucha contra la corrupción se vuelve imposible, a menos que se recurra a las mismas estrategias informales que fueron ampliamente utilizadas para hacer del erario público una gran piñata política, y del Estado un gran botín. Lamentablemente, se intenta combatir el fuego con más fuego.

El efecto en la institucionalidad pública, sin embargo, ha sido devastador. El temor a ser involucrado en un caso de corrupción ha hecho que se multiplique el rigorismo y la interpretación legalista de los procesos institucionales, por lo que muchos procesos han sufrido una suerte de parálisis. El aumento de los controles, debido a la desconfianza ciudadana, ha generado el mismo efecto. ¡Éste realmente no es el mejor momento para trabajar en la administración pública!

El mejor ejemplo de este efecto boomerang lo veo en carne propia en el seno de la misma Universidad de San Carlos de Guatemala: desde hace meses se rumora que la Contraloría General de Cuentas anda buscando quién se la paga, más que quién se la debe: en muchos casos de corrupción detectados, la pregunta obligada siempre ha sido el por qué la CGC nunca tuvo indicios de tales procesos anómalos. La respuesta institucional, por lo tanto, ha sido ser más papistas que el Papa.

El deterioro institucional de la Escuela de Ciencia Política:

Hay un dicho popular que dice que Dios sabe por qué tiene a los sapos bajo las piedras, enfatizando que existen razones poderosas para justificar las realidades sociales: nada más cierto para introducir un tema que desde hace mucho tiempo, he querido abordar: las razones prácticas que tienen en la ruina a la Escuela de Ciencia Política de la USAC (ECP-USAC)

Para principiar, hay que decir que la realidad de la ECP-USAC es en pequeño, el reflejo de la sociedad donde vivimos: reproducimos en lo micro, los dilemas, los errores y los procesos que tienen de rodillas a la sociedad guatemalteca; quizá, exorcizando los demonios en el espacio micro, podemos tener una experiencia concreta de cómo debemos enfrentar los enormes desafíos que tenemos como sociedad, especialmente en un contexto tan dinámico y complejo como el actual.

Empecemos con lo básico: los agentes de cambio. No ha existido en la ECP-USAC un liderazgo que pueda aglutinar las fuerzas que desean una transformación, debido a que cada director que ha llegado, ha sido mediatizado por una serie de intereses y fuerzas que es difícil nombrar, justo porque se desarrollan en la penumbra, debido en buena parte a la forma en que llegan al poder. Por eso, parafraseando al comisionado Iván Velásquez cuando habló de la democracia guatemalteca, el pecado de origen de la ECP-USAC es el financiamiento electoral que le permite a un candidato a director, negociar exitosamente la coalición política que le permitirá llegar al poder.

Recuerdo que empecé a enterarme de ese asunto cuando en el año 2013, algunos profesores y alumnos se acercaron conmigo para proponerme ser candidato a director: el primer requisito, por supuesto, era obtener los fondos necesarios para organizar una campaña exitosa. Por supuesto, ya había un cierto plan en mente para empezar a negociar con los personajes clave, para iniciar el pacto que permitiría hacer los aliados necesarios para empezar con buen pie, y el primer requisito para avanzar era la “flexibilidad”: nadie otorga apoyos sin obtener nada a cambio. Primer gran problema: me percibían como demasiado “rígido”, lo cual me descalificaba de entrada.

Una segunda dimensión problemática es la dispersión de fuerzas: desde la Dirección de la Escuela se han dispensado privilegios -el acceso a parqueo, los semestres, las jornadas, las materias, los horarios, los días de clase preferidos, los puestos de dirección, etc. -, para los que coloquialmente se llaman “la rosca”. De esa manera, por ejemplo, durante muchos años fui profesor titular solo en un semestre, mientras que en el segundo semestre dependía de la dirección para que me otorgaran una clase como profesor interino. En esas mismas condiciones estaban muchos otros colegas profesores, además de que, en cada semestre, apenas si cubría una o dos horas de contratación, haciéndome completamente dependiente de la dirección si quería ampliar mis horas de clase. Por el contrario, unos cuantos profesores tienen sus ocho horas garantizadas a lo largo de los dos semestres.

Un segundo mecanismo para dividir es los mecanismos de promoción docente: pese a que supuestamente cada tres años uno debiera promover a una posición más alta en el escalafón, en mi caso llevo más de 10 años sin ser promovido, lo que garantiza que me haya estancado en mi carrera docente. Esta condición hace que haya muchos profesores que, aunque dicen que quieren un cambio, en la práctica negocian para mantener sus privilegios. En la práctica, es difícil identificar en la realidad de la Escuela, quien es un aliado para el cambio, y quien un interlocutor del poder para neutralizar cualquier intento de transformación. Y si los anteriores procesos no fueran suficientes para dividir y confrontar, hay un tercero que es muy efectivo: la descalificación ideológica y la falacia “ad homine”, que básicamente consiste en desarrollar toda una campaña negra para minar la credibilidad o el compromiso ideológico de la persona objetivo, con el objetivo de generar sospechas –fundadas o no- que le resten credibilidad y lo obliguen a cometer errores o declaraciones que enciendan aún más la polarización ideológica.

Un tercer nivel problemático es la compleja estructura institucional: la Escuela de Ciencia Política tiene una serie de condicionantes estructurales muy complejas que transitan en dos direcciones: reglas administrativas y/o legales confusas, obsoletas o poco eficientes que vuelven muy engorroso el proceso administrativo y legal, lo que favorece que existan muchos mecanismos informales que descansan sobre una enorme discrecionalidad de quien posee el poder, de manera esa vía alterna es la que termina siendo clave para hacer eficiente los procesos. Si un actor no se alinea a los factores de poder, esos mecanismos formales e informales pueden fácilmente obligarlo a bajar perfil y negociar, o simplemente obligarlo a dimitir de su puesto si no se alcanza un acuerdo satisfactorio.

Para nadie es un secreto, por ejemplo, que, durante breves períodos, fui coordinador de Ciencia Política y sociología, así como coordinador del Instituto de Investigaciones Políticas y Sociales -IIPS-. Viví, por tanto, esa desestructuración administrativa y la precariedad de algunos procesos administrativos en carne propia. El cargo de director del IIPS es particularmente relevante: pese a que el instituto ha permanecido durante más de 20 años, su falta de estructura institucional y su excesiva dependencia de la dirección de la Escuela, hace que el director del IIPS sea un cargo meramente decorativo: quien decide administrativa y financieramente en el IIPS no es el director del Instituto, sino el director de la Escuela. En esas condiciones, era imposible seguir al frente del IIPS, a menos que uno se acomode, y vea el puesto como se ve a muchos de los puestos de investigación en la USAC: unas “vacaciones” pagadas, o en su defecto, acostumbrarse a planificar hacia lo mínimo, optimizando lo poco que se puede hacer y entendiendo que cualquier acción emprendida puede ser revertida muy fácilmente. Por algo, pese a que la USAC tiene más de 40 institutos de investigación, la producción académica de esos centros es muy baja.

Un último problema es eminentemente académico: como consecuencia de esa opacidad de las fuerzas políticas que están en la penumbra, como de esa dispersión de fuerzas, la ECP navega en una inercia académica que hace imposible los acuerdos mínimos. Recuerdo, por ejemplo, los problemas de algunos estudiantes a quienes les di acompañamiento, a los cuales se les sometía a criterios cruzados sobre la viabilidad o pertinencia de sus estudios de tesis: lo que para algunos profesores era “excelente”, para otros era “deficiente”, haciendo que cada estudiante esté a merced de los caprichos o criterios de los actores de turno. Esto favorece que los estudiantes se vean sometidos a fuegos cruzados que muchas veces determinan la deserción. Por algo, tantos estudiantes pasaron por la USAC y nunca aprobaron su examen privado, o finalizaron el proyecto de tesis.

La inercia académica también es consecuencia de la estructura. Por ejemplo, pese a que existen profesores de metodología, coordinación de metodología, una dirección de atención a los estudiantes, un área de prácticas de investigación y varios institutos de investigación, en realidad cada actor concibe la metodología como mejor le parezca, lo cual no garantiza un mínimo de acuerdos para garantizar que el estudiante tenga una guía consolidada sobre cómo debería realizar su tesis.

La precarización de las condiciones laborales

El último capítulo de esta inercia institucional empezó a ocurrir desde finales del año pasado, cuando se inició todo un proceso de recopilación de información y de directrices institucionales que ha vuelto realmente complejo el mantener una relación laboral con la ECP-USAC.

Para entender lo que ocurre, hay que explicar que tradicionalmente, la ECP-USAC era una de las unidades académicas más débiles y desestructuradas del campus central: menor presupuesto, menor capacidad de ejecución, y con los profesores horarios con menos sueldo de la Universidad de San Carlos: mientras que en otras unidades académicas, se le reconoce al docente dos horas laborales por clase, en la ECP, cada profesor tenía una clase por hora, haciendo que el esfuerzo que un profesor debía realizar fuera el doble para obtener el mismo salario.

Durante la administración del Dr. Marcio Palacios (2015-2018), una de las promesas fue la de aumentar el número de horas por clase, promesa que se concretó finalmente en el 2017. Sin embargo, la forma de esa concreción fue “inventar” una hora para asesoría al estudiante, solución informal que únicamente intentaba dignificar la condición del docente para que tuviera un pago equivalente al de otras unidades académicas. Este hecho, más la argumentación de que formalmente el horario establece un horario nominal diario, está siendo utilizado como excusa para obligar al docente a llegar todos los días, aún cuando en la realidad solo imparte clases dos veces por semana. Para mi desgracia, este semestre me toca una clase en la mañana y una en la tarde, por lo que tendría que llegar todos los días como si tuviera un tiempo completo, aún cuando sólo tengo medio tiempo. Aceptar estas condiciones deteriora excesivamente mi condición laboral: de eso a la renuncia, sólo hay un paso: catorce años de trayectoria profesional tiradas a la borda por un absurdo administrativo.

Quién conoce la realidad del campus universitario sabe que arribar a la Universidad es una odisea: más de una hora puede tardar uno en ingresar y buscar estacionamiento, y si la salida ocurre en el horario nocturno, el salir del campus puede igualmente llevar más de una hora. En ese sentido, obligar a llegar todos los días es un contrasentido, por el tiempo que conlleva el ingresar y salir, especialmente cuando se cuenta con una o dos clases únicamente (profesor horario). Eso sin contar que la misma ECP-USAC no dispone de salones especiales para profesores cuando no están impartiendo clases, por lo que la pérdida de tiempo es total.

Este ejemplo es solo una pequeña muestra de las muchas trampas que plagan la institucionalidad pública: puestos nominales que no corresponden con las funciones reales, condiciones laborales deplorables, y un largo etcétera. El meollo del asunto: muchas reglas vigentes no corresponden en la práctica con las condiciones reales que vive el trabajador o la misma institución: una porción pequeña de la discrecionalidad es usada efectivamente para promover la corrupción; la mayor parte de los procesos paralelos solamente resuelven en la práctica la inadecuación formal de las reglas vigentes.

Lamentablemente, lejos de fortalecer instituciones y propiciar mejores condiciones laborales, estos tiempos parecen ser una pesadilla para quién quiera trabajar en serio en el ámbito público.

Fuente: www.analistasindependientes.org/2018/02/la-debilidad-sistemica-de-la.html

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